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18 de Maio de 2021
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    O ato de desapropriação: características pertinentes desse importante instituto jurídico

    Pedro Henrique Pilar Marques, Estudante de Direito
    há 7 meses

    Autor: Emmanuel Pippi Portella;

    Coautores: Joaquim do Nascimento e Pedro Henrique Pilar Marques.

    I- INTRODUÇÃO

    No ordenamento jurídico brasileiro o Direito de propriedade é assegurado a todos os cidadãos. Porém, como ressalva do art. 5º, XXIII. CF/88, a propriedade precisa cumprir o seu fim social. Sendo assim, o direito supracitado não se trata de um Direito Absoluto.

    Por conta disso, são previstas, no nosso sistema de normas, algumas hipóteses de intervenção na propriedade privada. São elas: Requisição; Servidão administrativa; Ocupação Temporária; Limitação Administrativa; Tombamento e Desapropriação.

    Na presente pesquisa iremos nos ater a desapropriação. Uma vez que, conforme o doutrinador Hely Lopes Meireles: “dentre todas as formas de intervenção do Estado na propriedade, a desapropriação é a forma mais drástica das formas de manifestação do poder de império, ao qual ela quer se referir na Soberania interna do Estado no exercício de seu domínio eminente sobre todos os bens existentes no território nacional. ” (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 42. ed. SP: Malheiros, 2016.)

    Ressaltada a importância, abordaremos as situações em que será prevista a desapropriação, onde encontramos a previsão em nossa legislação, bem como seus requisitos, formas, indenização e jurisprudências sobre o tema.

    II- Conceituação e características da desapropriação

    Celso Antônio Bandeira de Mello conceitua desapropriação como “O procedimento através do qual o poder público, fundado em necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, compulsoriamente despoja alguém de um bem certo, normalmente adquirindo-o para si, em caráter originário, mediante indenização prévia, justa, pagável em dinheiro, salvo no caso de certos imóveis urbanos ou rurais em que, por estarem em desacordo com a função social legalmente caracterizada para eles, a indenização far-se-á em títulos da dívida pública, resgatáveis em parcelas anuais e sucessivas, preservado seu valor real.” (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 28. ed. São Paulo: Malheiros, 2010).

    Maria Sylvia Zanella Di Pietro aborda o tema como sendo “o procedimento administrativo pelo qual o Poder Público ou seus delegados mediante prévia declaração de necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, impõe ao proprietário a perda de um bem, substituindo-o por justa indenização. ” (DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 24. ed. São Paulo, Atlas, 2010).

    Ambos os conceitos citados abordam de forma ampla do que se trata a desapropriação. Por ser tema do nosso estudo, nos aprofundaremos em cada trecho nas partes subsequentes.

    III- Classificações da desapropriação

    Em suma, são previstas, em nossa carta magna, duas espécies de desapropriação. A primeira encontra-se no inciso XXVI do art. 5º, denomina-se desapropriação ordinária. Outra, no art. 184 e parágrafos, denominada de extraordinária.

    Além disso, tanto a desapropriação ordinária, quanto a extraordinária, são previstas no art. 182/CF88 e na LEI 10.257/2001. A primeira, dizendo respeito a imóveis utilizados e que necessitam ser desapropriados, a segunda, referindo-se ao adequado uso do imóvel.

    Também podemos classificar a desapropriação por meio de seu processo, seja homologatória ou contenciosa.

    Vamos as diferenciações:

    III.1- Desapropriação Ordinária:

    A desapropriação ordinária tem como características a indenização devendo ser prévia, justa, e o mais importante, em dinheiro. Incide sobre qualquer bem, podendo ser realizada pela União, Estados-membros, Distrito Federal e Município.

    III.2- Desapropriação Extraordinária:

    A desapropriação extraordinária tem como características a indenização prévia, justa, mas paga em títulos. Nos termos do art. 184/CF88, se imóveis rurais, títulos da dívida agrária com cláusula de conservação do valor real. Vale salientar que incide sobre imóveis rurais, desde que não estejam cumprindo a sua função social. Somente a união tem competência ou seus delegados.

    Se imóveis urbanos, conforme art. 182/CF88 e Lei 10.257/2001, a indenização se dará em títulos da dívida pública. Com prévia aprovação pelo Senado Federal e serão resgatados no prazo de até dez anos, em prestações anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais de seis por cento ao ano.

    III.3- Desapropriação Homologatória, Contenciosa e extrajudicial.

    Tanto a desapropriação ordinária como a extraordinária podem ser classificadas como homologatórias ou contenciosas.

    Isso se dá levando em conta o procedimento para determinar-se a justa indenização. Se for acordado entre o expropriante e o expropriado, em juízo, diz-se apenas homologatória. Uma vez que é homologado um acordo com força de lei. Se, por qualquer motivo, é buscado um valor divergente no judiciário, diz-se contenciosa.

    A extrajudicial se dá quando o expropriante e o expropriado estão em acordo sobre o bem e a indenização, operando, obviamente, sem a intervenção do poder judiciário.

    IV- Requisitos da desapropriação

    IV.1- Requisitos Constitucionais para a desapropriação

    Basicamente, dada a matéria constitucional, são fixos os seguintes requisitos: Necessidade pública, utilidade pública e interesse social.

    Sendo:

    Necessidade pública: urgência maior, iminente

    Utilidade- conveniente, oportuna.

    Interesse social- atingir a igualdade social, minorar ou acabar.

    Esses são os requisitos basilares para desapropriação, que serão difundidos na legislação infraconstitucional da seguinte forma:

    IV.2- Desapropriação por Necessidade ≠ Utilidade Pública:

    Conforme o doutrinador Celso Antônio Bandeira de Mello, os casos de necessidade e utilidade pública eram abordados de forma distinta capitulados no art. 590, parágrafos 1º e ²º do Código Civil de 2016. E não tem correspondentes no novo Código. Foram absorvidos todos, sob a designação apenas de utilidade pública, no art. do Decreto-lei 3.365(MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 28. ed. São Paulo: Malheiros, 2010).

    Conforme o texto do Decreto-lei, são casos de desapropriação por utilidade pública:

    “Art. 5o Consideram-se casos de utilidade pública:

    a) a segurança nacional;

    b) a defesa do Estado;

    c) o socorro público em caso de calamidade;

    d) a salubridade pública

    e) a criação e melhoramento de centros de população, seu abastecimento regular de meios de subsistência;

    f) o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das águas e da energia hidráulica;

    g) a assistência pública, as obras de higiene e decoração, casas de saúde, clínicas, estações de clima e fontes medicinais;

    h) a exploração ou a conservação dos serviços públicos;

    i) a abertura, conservação e melhoramento de vias ou logradouros públicos; a execução de planos de urbanização; o parcelamento do solo, com ou sem edificação, para sua melhor utilização econômica, higiênica ou estética; a construção ou ampliação de distritos industriais; (Redação dada pela Lei nº 9.785, de 1999)

    j) o funcionamento dos meios de transporte coletivo

    k) a preservação e conservação dos monumentos históricos e artísticos, isolados ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas necessárias a manter-lhes e realçar-lhes os aspectos mais valiosos ou característicos e, ainda, a proteção de paisagens e locais particularmente dotados pela natureza;

    l) a preservação e a conservação adequada de arquivos, documentos e outros bens moveis de valor histórico ou artístico;

    m) a construção de edifícios públicos,

    monumentos comemorativos e cemitérios;

    n) a criação de estádios, aeródromos ou campos de pouso para aeronaves;

    o) a reedição ou divulgação de obra ou invento de natureza científica, artística ou literária; [...]”

    IV.3- Desapropriação por Interesse Social:

    A Lei 4.132 prevê, em seu art. , que a desapropriação por interesse social será decretada para promover a justa distribuição da propriedade ou condicionar o seu uso ao bem-estar social, na forma do art. 147 da Constituição Federal.

    E no art. 2º, dispõe as situações onde será decretada a desapropriação por interesse social. São elas:

    Art. 2º Considera-se de interesse social:

    I - o aproveitamento de todo bem improdutivo ou explorado sem correspondência com as necessidades de habitação, trabalho e consumo dos centros de população a que deve ou possa suprir por seu destino econômico;

    II - a instalação ou a intensificação das culturas nas áreas em cuja exploração não se obedeça a plano de zoneamento agrícola, VETADO;

    III - o estabelecimento e a manutenção de colônias ou cooperativas de povoamento e trabalho agrícola:

    IV - a manutenção de posseiros em terrenos urbanos onde, com a tolerância expressa ou tácita do proprietário, tenham construído sua habilitação, formando núcleos residenciais de mais de 10 (dez) famílias;

    V - a construção de casa populares;

    VI - as terras e águas suscetíveis de valorização extraordinária, pela conclusão de obras e serviços públicos, notadamente de saneamento, portos, transporte, eletrificação armazenamento de água e irrigação, no caso em que não sejam ditas áreas socialmente aproveitadas;

    VII - a proteção do solo e a preservação de cursos e mananciais de água e de reservas florestais.

    VIII - a utilização de áreas, locais ou bens que, por suas características, sejam apropriados ao desenvolvimento de atividades turísticas. (Incluído pela Lei nº 6.513, de 20.12.77)

    § 1º O disposto no item I deste artigo só se aplicará nos casos de bens retirados de produção ou tratando-se de imóveis rurais cuja produção, por ineficientemente explorados, seja inferior à média da região, atendidas as condições naturais do seu solo e sua situação em relação aos mercados.

    § 2º As necessidades de habitação, trabalho e consumo serão apuradas anualmente segundo a conjuntura e condições econômicas locais, cabendo o seu estudo e verificação às autoridades encarregadas de velar pelo bem-estar e pelo abastecimento das respectivas populações. ”

    IV.4- Diferenças entre desapropriação por utilidade pública e desapropriação por interesse social, prazos de caducidade e competência:

    Nesse sentido, a obra do doutrinador Celso Antônio Bandeira de Mello nos traz que: “Na desapropriação por utilidade pública as hipóteses legais que autorizam o exercício do poder expropriatório, como visto, são diferentes daquelas previstas na desapropriação por interesse social. Além disso, o prazo de caducidade da declaração de utilidade pública para desapropriação realizada com fundamento em necessidade ou utilidade pública e de cinco anos e o prazo de caducidade da declaração de interesse social, com fins de desapropriação, é de dois anos.

    Finalmente, se é pacifico que União, Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios podem desapropriar por necessidade pública (e utilidade), discute-se se a desapropriação por interesse social é privativa da União ou repartida com as demais pessoas citadas. [...]”

    Como disposto na mesma obra supracitada, a Lei 4.132 é omissa quanto a isso, mas ela mesma dispõe, em seu art. que:

    “Art. 5º No que esta lei for omissa aplicam-se as normas legais que regulam a desapropriação por unidade pública, inclusive no tocante ao processo e à justa indenização devida ao proprietário. ”

    Logo, aplica-se o Decreto-lei 3.375, que confere tal poder indistintamente à União, Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios.

    Contudo, a desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária, com base no art. 184 CF/88, unicamente a União é competente.

    IV.5- Do objeto da desapropriação

    Cumpre salientar que pode ser objeto da desapropriação tudo que pode ser objeto da propriedade. Ou seja, bens móveis, imóveis, corpóreos ou incorpóreos.

    V- Fases da desapropriação

    V.1- Fase Declaratória

    Essa primeira fase está umbilicalmente ligada com a declaração do interesse em desapropriar o bem. Conforme o art. do Decreto-lei 3365:

    “Art. 2o Mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios.”

    Vale salientar também, que conforme art. 4º do DEL supracitado:

    “Art. 6o A declaração de utilidade pública far-se-á por decreto do Presidente da República, Governador, Interventor ou Prefeito.”

    V.2- Fase Executória

    Corresponde efetivamente aos atos concretos para efetivar a transferência do bem do particular ao Poder Público.

    V.2.1- Fase Executória Judicial

    Se dá, obviamente, por meio do poder judiciário. Podendo ser, como visto anteriormente, homologatória ou contenciosa.

    V.2.2- Fase Executória Extrajudicial

    Como visto anteriormente, há a possibilidade desta fase executória ocorrer extrajudicialmente. Quando há acordo entre expropriante e expropriado sem intermédio do poder judiciário. Nesses casos, o acordo se concretiza no momento em que o expropriante recebe o valor da avença e é assinada, no caso de imóvel, a respectiva escritura pública de transferência de domínio.

    VI- Do pagamento da indenização

    O cálculo do quantum a ser indenizado deve levar em consideração aspectos como:

    a) o valor do bem Expropriado, incluindo-se aqui as benfeitorias que já existiam no imóvel antes do ato expropriatório;

    b) lucros cessantes e danos emergentes;

    c) juros compensatórios, merecendo destaque aqui as súmulas 164 e 618 do Supremo Tribunal Federal; e a nº 69, proferida pelo Superior Tribunal de Justiça;

    d) juros moratórios;

    e) honorários advocatícios;

    f) custas e despesas processuais;

    g) correção monetária;

    h) despesas relativas ao desmonte e transporte de mecanismos instalados e em funcionamento (art. 25, parágrafo único do Decreto-lei nº 3.365/41).

    (TJ-RO - APL: 00078258620128220001 RO 0007825-86.2012.822.0001, Relator: Desembargador Rowilson Teixeira, Data de Publicação: Processo publicado no Diário Oficial em 21/06/2017.)

    VI.1- Dos Juros compensatórios

    É um título de compensação pela perda antecipada do bem. Nesse sentido, Celso Antônio Bandeira de Mello: “Como a “justa indenização” só é paga no final da lide, o expropriado, cuja posse foi subtraída no início dela, se não fosse pelos juros compensatórios, ficaria onerado injustamente com a perda antecipada da utilização do bem. “ Esse tema é regulado, a priori, pela jurisprudência, temos algumas súmulas:

    Súmula nº 69 do STJ: “Na desapropriação direta, os juros compensatórios são devidos desde a antecipada imissão na posse e, na desapropriação indireta, a partir da efetiva ocupação do imóvel.

    A súmula nº 164 do STF dispõe: “No processo de desapropriação, são devidos juros compensatórios desde a antecipada imissão de posse, ordenada pelo juiz, por motivo de urgência”.

    A sumula nº 618 do STF quantifica como: “Na desapropriação, direta ou indireta, a taxa dos juros compensatórios é de 12% (doze por cento) ao ano. ”

    VI.1.1- Eventual improdutividade do imóvel afasta incidência de juros compensatórios?

    A eventual improdutividade do imóvel não afasta o direito aos juros compensatórios, pois esses restituem não só o que o expropriado deixou de ganhar com a perda antecipada, mas também a expectativa de renda, considerando a possibilidade de o imóvel ser aproveitado a qualquer momento de forma racional e adequada, ou até ser vendido com o recebimento do seu valor à vista. (REsp 1.347.230 / TO. Relator Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, DJe: 18/08/2017)

    VI.2- Juros Moratórios

    Devidos quando houver atraso no pagamento da indenização. E conforme jurisprudências formadas:

    Através da súmula nº 70 do STJ, é previsto que “os juros moratórios, na desapropriação direta ou indireta, contam-se desde o trânsito em julgado da sentença. ”

    Além disso, a súmula nº 12, também do STJ, prevê que “em desapropriação, são cumuláveis os juros compensatórios e moratórios. “

    VI.3- Da intervenção judicial na desapropriação

    Como sabemos, em questão de mérito administrativo, é vedado ao Poder Judiciário intervir. Mas como no nosso sistema jurisdicional não se faz existente coisa julgada administrativa, há como recorrer ao Judiciário. Entretanto, apenas ao que dispor ao adequado valor do imóvel, podendo ser, inclusive, nomeado perito para averiguação conforme necessidade; nulidades processuais e hipóteses legais permissivas.

    VII- Da retrocessão

    A retrocessão é o instituto por meio do qual ao expropriado é lícito pleitear as consequências pelo fato de o imóvel não ter sido utilizado para os fins declarados no decreto expropriatório. Nessas hipóteses, a lei permite que a parte que foi despojada do seu direito de propriedade possa reivindicá-lo e, diante da impossibilidade de fazê-lo (ad impossibilia nemo tenetur), venha postular em juízo a reparação pelas perdas e danos sofridos. (EDcl nos EDcl no REsp 841399 / SP, Relator Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, T2-SEGUNDA TURMA, DJe 06/10/2010)

    Para Irene Nohara, a retrocessão é “o instituto mediante o qual o particular questiona a desapropriação efetivada pelo Poder Público, quando este não confere ao bem o destino para o qual ele foi expropriado. ” Afirma que a retrocessão pode ser vista como o “desvio de finalidade” da desapropriação. Cabendo, nessa hipótese, o questionamento ativo do proprietário, mediante retrocessão, contra a Administração Pública. (NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2016.)

    Vale salientar que O desvio de finalidade que leva à retrocessão não é o simples descumprimento dos objetivos que justificaram a desapropriação. Para que o expropriado tenha direito à devolução do imóvel, ou seja indenizado, é necessário que o Poder Público dê ao bem destinação que não atenda ao interesse público (tredestinação ilícita). (REsp 1025801 / SP, Relator (a) Ministra ELIANA CALMON, T2- SEGUNDA TURMA, DJe 08/09/2009)

    Mesmo assim, não há falar em retrocessão se ao bem expropriado for dada destinação que atende ao interesse público, ainda que diversa da inicialmente prevista no decreto expropriatório. (REsp 866651 / SP, Relator Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, T2 SEGUNDA TURMA, DJe 08/10/2010)

    Bibliografia Utilizada:

    DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 24. ed. São Paulo, Atlas, 2010.

    MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 42. ed. SP: Malheiros, 2016.

    MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 28. ed. São Paulo: Malheiros, 2010.

    NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2016.

    BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Acórdão. REsp 866651 / SP, Relator Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, T2 SEGUNDA TURMA, DJe 08/10/2010.

    BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Acórdão. REsp 1025801 / SP, Relator (a) Ministra ELIANA CALMON, T2- SEGUNDA TURMA, DJe 08/09/2009.

    BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Acórdão. REsp 1.347.230 / TO. Relator Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, DJe: 18/08/2017

    BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Acórdão. EDcl nos EDcl no REsp 841399 / SP, Relator Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, T2-SEGUNDA TURMA, DJe 06/10/2010. (EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO ESPECIAL 2006/0076228-5)

    BRASIL. Tribunal de Justiça do Estado do Tocantins. Acórdão. TJ-RO - APL: 00078258620128220001 RO 0007825-86.2012.822.0001, Relator: Desembargador Rowilson Teixeira, Data de Publicação: Processo publicado no Diário Oficial em 21/06/2017.)

    BRASIL. Constituição da Republica Federativa do Brasil. Em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituição/constituição.htm>. Acessado em 24/09/2017, 15 horas.

    BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Súmula 164. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/menuSumarioSumulas.asp?sumula=2187>. Acessado em 24/09/2017, 15 horas.

    BRASIL. Lei 10.127. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10257.htm>. Acessado em: 24/09/2017, 15 horas.

    BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Súmula 618. Disponível em <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/menuSumarioSumulas.asp?sumula=2191>. Acessado em 24/09/2017, 15 horas.

    BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Súmula 69. Disponível em: <https://ww2.stj.jus.br/docs_internet/revista/eletronica/stj-revista-sumulas-2009_5_capSumula69.pdf&g...; . Acessado em 24/09/2017, 15 horas.

    BRASIL. Decreto-lei 3365. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del3365.htm >. Acessado em 24/09/2017, 15 horas.

    BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Súmulas 70 e 12. Disponível em: <

    http://www.stj.jus.br/SCON/sumulas/toc.jsp?livre=desapropria%E7%E3o+juros+morat%F3rios&&b=SU.... Acessado em: 24/09/2017, 15 horas.

    CANELLAS, Marcelo. Prédio da Kiss será desapropriado até 30 de junho

    . Diário de Santa Maria, 10/05/2017. Disponível em: < http://diariodesantamaria.clicrbs.com.br/rs/geral-policia/noticia/2017/05/predio-da-kiss-sera-desapr... >. Acessado em 25/09/2017, 15 horas.

    CASTILHO, M. Cristina. Desapropriação: Conceito, requisitos e panorama geral. 2014. Disponível:< https://mcristina.jusbrasil.com.br/artigos/146506504/desapropriação>. Acessado em: 24/09/2017, 15 horas

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